“지방의회 선거구 획정, 인구·지역대표성 보완 병행해야”

[한국농어민신문 김경욱 기자] 

전북 장수 도의원 선거구
‘인구 적은 지역 과대대표’ 초점
헌재, 위헌 판결 내려 주목 

인구편차 기준 전제로 하되 
농산어촌 지역 대표성 담보 
제도적 보완 장치 설계 필요

헌법재판소의 헌법불합치 결정으로 지방의회 선거구 획정 기준이 논의되는 시점에, 인구대표성 강화와 함께 지역대표성 보완을 병행해야 한다는 국회입법조사처의 분석이 제시됐다. 인구편차 기준 준수가 불가피해진 상황에서 농산어촌 지역의 정치적 대표성을 어떻게 제도적으로 담보할 것인지가 핵심 과제로 부상하고 있다.

국회입법조사처는 9일 발간한 ‘이슈와 논점’ 보고서에서 “지방의회 선거구 획정은 투표가치의 평등이라는 인구대표성과 함께 지역의 생활권과 이해관계를 반영하는 지역대표성이 동시에 작동하는 영역”이라며 “대표성의 의미를 인구비례에만 한정하기는 어렵다”고 밝혔다.

앞서 헌법재판소는 지난해 10월 전북 장수군 도의원 선거구에 대해 헌법불합치 결정을 내렸다. 2022년 지방선거 당시 해당 선거구 인구가 평균 대비 –56.29%로, 헌법상 허용되는 인구편차 기준(상·하 50%)을 벗어났다는 이유에서다. 전북도의회 지역 선거구 평균 인구는 4만9765명이었지만, 장수군 선거구 인구는 절반에 못 미치는 2만1756명에 그쳤다. 이에 대해 헌재는 자치구·시·군에 최소 1명의 도의원을 보장하려는 제도의 취지를 인정하면서도, 인구편차 기준은 선거구 획정에서 넘을 수 없는 헌법적 한계라고 봤다.

이번 결정은 그동안 ‘인구가 많은 지역의 과소대표’ 문제에 주로 초점을 맞춰왔던 헌재가, ‘인구가 적은 지역의 과대대표’를 처음으로 위헌 판단했다는 점에서 주목된다. 특히 오는 6월 지방선거를 앞두고 국회 정치개혁특별위원회가 관련 법률 개정과 선거구 획정을 마무리해야 하는 상황에서, 인구대표성과 지역대표성의 조화를 둘러싼 논의가 입법 과정의 핵심 쟁점으로 떠올랐다.

입법조사처는 다만 이번 헌재 결정이 곧바로 지역대표성의 제도적 의미를 부정한 것은 아니라고 해석했다. 지방의회는 해당 자치단체의 주민 복리에 관한 사무를 처리하고 자치를 구현하는 기관으로, 국회의원 선거와 동일한 기준을 기계적으로 적용하기 어렵다는 것이다. 보고서는 인구편차 기준을 준수하되, 그 범위 안에서 지역대표성을 어떻게 보완할 것인지가 입법 설계의 핵심이라고 지적했다.

보고서는 헌재 결정 이후 거론되는 입법 대안의 한계도 함께 짚었다. 시·도의원 정수를 증원해 최소의석을 유지하는 방안은 인구편차 기준 충족이 가능하지만 비용 부담과 정치적 수용성 문제가 뒤따르고, 최소의석 규정을 삭제해 인구가 적은 시·군을 합구하는 방식은 인구대표성 확보에는 유리하나 단독 지역 대표가 사라지며 지역대표성이 약화될 수 있다는 우려가 제기된다.

특히 보고서는 농산어촌 지역의 경우 인구 감소와 생활권 특성으로 인해 인구 기준을 일률적으로 적용할 경우 정치적 대표성이 크게 훼손될 수 있다고 지적했다. 산업화·도시화로 대도시 인구 집중과 지역 간 격차가 누적된 조건에서는, 인구대표성만으로는 인구가 적은 지역의 생활권 요구와 이해관계를 충분히 반영하기 어렵다는 것이다. 이에 따라 지방의회 선거구 획정에서는 인구편차 기준을 전제로 하되, 농산어촌 지역의 대표성이 과도하게 약화되지 않도록 제도적 보완 장치를 함께 설계할 필요가 있다고 분석했다.

입법조사처는 헌법불합치 상태를 해소하기 위한 단기 입법 대응과 함께, 인구 감소가 지속되는 조건에서도 기준 이탈이 반복되지 않도록 선거구 획정 원칙과 조정 절차를 중장기적으로 정비할 필요가 있다고 제안했다.

김경욱 기자 kimkw@agrinet.co.kr